Blockchain, aplicaciones en contratación pública

2021

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La contratación pública hace parte de los ejes estructurales de cualquier país. La economía de un país entero puede, eventualmente, depender de la salud de su sistema de contratación pública. Si la contratación pública de un país está enferma, el país entero, seguramente, también va a padecer de la misma enfermedad. La contratación pública hace las veces de radiografía nacional. Uno de los motivos por cuales las compras públicas son tan importantes, es porque, mediante aquellas, el Estado adquiere los bienes y/o servicios que requiere para su normal funcionamiento. La contratación pública es básicamente el mecanismo de gasto público al que el Estado acude para realizar sus inversiones, garantizar su existencia y cumplir con su propósito.

La forma como la mayoría de los Estados del mundo han diseñado sus sistemas jurídicos de contratación estatal, ha sido bajo un enfoque de optimización del erario público. Esto significa que, atendiendo a una multiplicidad importante de criterios objetivos, el Estado ha diseñado unas normas de compras públicas a partir de las cuales se espera que los contratos estatales, que eventualmente se celebren, respondan a ciertos criterios previstos para que el dinero (público), no se malgaste ni malverse, sino que se invierta inteligentemente para producir resultados reales dentro del contexto de los fines del aparato estatal.

En Colombia, por ejemplo, el artículo 3º de la Ley 80 de 1993 (que hace parte del régimen legal colombiano de contratación pública), establece que la contratación estatal pretende “el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellos en la consecución de dichos fines”. El artículo 23 de la Ley misma 80, además, establece que la contratación estatal colombiana debe desarrollarse a partir de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, teniendo en cuenta los postulados que rigen la función administrativa.

La Corte Constitucional de Colombia ha dicho, frente a la contratación estatal, lo siguiente:

“Cualquier actividad estatal se caracteriza por la satisfacción del interés público o de las necesidades colectivas. La celebración de un contrato en la que interviene una entidad estatal no puede ser ajena a ese principio. A veces la relación con el interés público es inmediata, en tanto que en otras ocasiones la relación es apenas indirecta. Sin embargo, el hecho de la celebración del acto jurídico por parte del Estado implica la presencia del interés público. Por ello, no existe razón para no predicar de todos los contratos celebrados por el Estado los mismos principios y postulados”[1].

En Colombia se supone que la contratación estatal debe desarrollarse cumpliendo lo dispuesto en el artículo 1º de nuestra Constitución Política, en donde los colombianos consignamos, como pacto político nacional, que Colombia sería un Estado Social de Derecho, fundado en múltiples principios y, especialmente, en el principio de prevalencia del interés general sobre el interés particular. En cuanto a lo que tiene que ver con la función administrativa, el artículo 209 constitucional reitera que el interés general es el objeto de dicha función, la cual se desarrolla a partir de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

En otra sentencia, La Corte Constitucional de Colombia ha dicho lo siguiente:

“Para el cumplimiento de los fines del Estado es necesario el aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de los órganos públicos mediante la contratación. Luego, el objeto de los contratos no es otro que la adquisición de bienes y servicios tendientes a lograr los fines del Estado en forma legal, armónica y eficaz. Es por ello que el estudio y la comprensión de la contratación estatal debe inscribirse en los principios axiológicos del Estado Social de Derecho que irradian todas las disposiciones contractuales previstas en la Constitución”[2].

Hay que reiterar que no solo en Colombia, sino en prácticamente todos los países latinoamericanos, se espera y estima que la contratación estatal se desarrolle a partir de criterios de selección objetivos, de modo que el clientelismo, el amiguismo y las preferencias, no hagan parte de los criterios de selección en medio de procesos de contratación estatal. La razón por la cual estos fenómenos pretenden evitarse en este contexto, es porque no son técnicos a la hora de optimizar el gasto público. El dinero público no debe ser objeto de malversación y menos si es para favorecer intereses particulares por encima del interés general. Por ejemplo, la Corte Constitucional de Colombia ha dicho que una de las formas como se garantiza la prevalencia del interés general sobre el particular, en el contexto de la contratación pública, es mediante “(…) la escogencia objetiva de la mejor oferta presentada por los particulares, previamente calificados por su seriedad y cumplimiento (…)”[3].

Así las cosas, hasta este punto es claro, entonces, que la contratación estatal es un elemento cardinal dentro de la estructura de nuestra sociedad, por tratarse del vehículo reglamentado por la constitución y la Ley, por conducto del cual el Estado, a través de sus organismos, adquiere los bienes y servicios requeridos para lograr sus fines institucionales.

¿Por qué estamos hablando de contratación estatal? Por dos motivos fundamentales: en primer lugar, porque uno de los problemas endémicos y estructurales de las democracias latinoamericanas, es que sus sistemas de contratación estatal, basados en un enfoque reglamentario “reactivo” (opuesto al “proactivo”), están profundamente corrompidos y no funcionan adecuadamente. Y, en segundo lugar, porque esos fenómenos de corrupción y de disfuncionalidad del sistema de contratación pública, son aspectos que pueden abordarse (y ojalá superarse) mediante el empleo de tecnologías de registro distribuido y contratos inteligentes.

¿En qué condiciones se encuentra la realidad de la contratación estatal en nuestro continente? La realidad es que podríamos mejorar sustancialmente. Para dimensionar el problema, acudimos a Alejandro Pastrana Valls, que es Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), así como Doctor en gobierno de la Universidad de Essex. En el año 2019, Pastrana Valls publicó un artículo titulado “Estudio sobre la corrupción en América Latina”[4], en la Revista Mexicana de Opinión Pública, que es una revista de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. En su publicación, el autor describió a América Latina de la siguiente manera:

Es una “(…) región que se caracteriza por una creciente desigualdad social, debilidad en las instituciones sociales y políticas, presencia de clientelismo en los procesos electorales, la prevalencia de una cultura política que tiende a promover la desconfianza no sólo entre los individuos, sino también en las instituciones y finalmente un constante incumplimiento de las normas formales. En conjunto estos elementos hacen de la región un caldo de cultivo de comportamientos corruptos y de la búsqueda de beneficios privados sobre el interés general”[5].

Pastrana Valls también describe los funestos efectos de la corrupción en nuestro continente. Entre todos sus valiosos análisis, nos interesa destacar el siguiente:

“La corrupción es fruta del árbol de la injusticia y la desigualdad. Y su permanencia y reproducción dependen, en gran medida, de que las decisiones públicas son adoptadas sin tomar en cuenta criterios racionales y enmarcados en la legalidad. Cuando el ciudadano se percata de esta condición, se ve restringido a un contexto permeado de corrupción e ilegalidad, al cual termina adaptándose e, incluso, incorporándose” [6].

Marisa Ramos Rollón es Profesora Titular de Ciencia Política de la Universidad Complutense de Madrid. Tiene amplia experiencia en investigación asociada con procesos políticos latinoamericanos. Por su parte, Francisco Javier Álvarez García es catedrático de Derecho Penal de la Universidad Carlos III de Madrid. En el año 2019, ambos publicaron, para la Fundación Carolina, un artículo titulado “El control de la corrupción en América Latina: agenda política, judicialización e internacionalización de la lucha contra la corrupción”[7]. En artículo, los autores manifestaron lo siguiente:

“En América Latina la corrupción está afectando especialmente a las democracias, acuciadas por el efecto que tiene en ellas el conocimiento de grandes tramas, de casos evidentes de utilización indebida de los recursos públicos y de la autoridad soberana para alcanzar fines privados. En los últimos años se han conocido casos emblemáticos de corrupción que han afectado a políticos de alto rango y/o a numerosos integrantes de las élites políticas, entre los que el caso Odebrecht es sin duda el más significativo y conocido. Así, la corrupción se ha convertido en uno de los factores que más incide en la desconfianza en las instituciones democráticas latinoamericanas y el que explica que se estén llevando a cabo reformas políticas, de mayor o menor envergadura, con el fin de mejorar la calidad de los gobiernos y las percepciones de los ciudadanos”.

¿Cómo es posible vivir en un territorio en donde la regla es la ilegalidad, y la legalidad es excepcional? Según lo documentado por Ramos y Álvarez, “(…) 8 de cada 10 latinoamericanos sostienen que su gobierno es corrupto (Encuesta Gallup, 2017 en OCDE, 2018: 155)” [8]. Esta es una cifra vergonzosa, y luce más bien como una evidencia de la ausencia de legitimidad de las instituciones democráticas latinoamericanas. Si los ciudadanos no creen en sus gobiernos, los gobiernos no son de los ciudadanos. Y si los gobiernos no son de los ciudadanos, su restructuración es un imperativo legítimo dentro de la órbita del derecho de autodeterminación de los pueblos.

Transparencia Internacional[9] es un movimiento global que trabaja en más de 100 países para poner fin a la injusticia de la corrupción. Se enfocan en problemas con impacto en la vida de las personas. Trabajan para exponer los sistemas y las redes que permiten que prospere la corrupción, exigiendo una mayor transparencia e integridad en todas las áreas de la vida pública. La puntuación que maneja este movimiento, correspondiente a un país o territorio, indica el grado de corrupción en el sector público según la percepción de empresarios y analistas de país. El puntaje oscila entre 100 (percepción de ausencia de corrupción) y 0 (percepción de muy corrupto).

En el artículo de Ramos y Álvares, los autores manifestaron que “(…) se ha incrementado la percepción del aumento de la corrupción como primer problema de su respectivo país. En este sentido, “en 2017 un 62% de los latinoamericanos decía que la corrupción había aumentado, en 2018 es el 65%” (Latinobarómetro, 2018). Por otra parte, el 60% de la ciudadanía considera que no existe transparencia en el gobierno, y un 62% piensa que no la hay en el Estado (Latinobarómetro, 2016). De acuerdo al “Índice de Percepción de Corrupción 2018” de Transparencia Internacional, con la excepción de Uruguay, Costa Rica y Chile, el resto de países de la región no alcanza el 50 en la escala del 1 al 100” [10]. Los elevados índices sobre percepción de corrupción en América Latina tienen una íntima relación con los vergonzosos escándalos de corrupción que los latinoamericanos hemos tenido que testimoniar en el seno de las más altas esferas de nuestros gobiernos.

Los presidentes de nuestros países han sido los grandes protagonistas. Francisco Flores fue el primer expresidente de El Salvador juzgado y condenado por corrupción[11]. Al parecer desvió millones de dólares destinados a los damnificados por un terremoto en 2001. Los delitos que se le imputaron fueron lavado de dinero, malversación y enriquecimiento ilícito. Elías Antonio Sacas es otro expresidente de El Salvador que fue condenado a prisión por actos de corrupción. Fue sentenciado a 10 años de prisión por el desvío y lavado de más de US$300 millones de fondos estatales. Mauricio Funes también fue centro de atención internacional recientemente, cuando la Fiscalía salvadoreña presentó, ante un juzgado, una acusación en su contra, por recibir un avión de una empresa de Guatemala, como "dádiva" por adjudicarle proyectos de construcción[12].

Para el caso guatemalteco, tenemos a Álvaro Arzú, quien fue acusado por la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) de actos de corrupción[13]. También el caso de Alfonso Portillo, quien fue sentenciado en Estados Unidos a cinco años y 10 meses de prisión por lavado de activos[14]. Otro ejemplo de este país centroamericano es el de Álvaro Colom[15], quien, con casi todo su gabinete, tuvo que tolerar la privación de su libertad por actos de corrupción, malversación y peculado en el modelo de transporte urbano implementado en el Gobierno de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE). Guatemala, al parecer, es uno de esos territorios, como El Salvador, profundamente golpeados por la corrupción. Otro ejemplo, no menor, es el del expresidente Otto Pérez Molina, a quien le habrían iniciado un juicio, junto a la exvicepresidenta Roxana Badeltti, por desfalcar al Estado y obtener enriquecimiento ilícito. Esta acusación es menor, en comparación de las afirmaciones, según las cuales, este exmilitar está comprometido por su protagonismo personal en la guerra genocida de su país, que terminó hasta los Acuerdos de Paz de 1996. Jimmy Morales no se queda atrás: en 2017, la Fiscalía de Guatemala imputó a Sammy y José Manuel Morales, hermano e hijo, respectivamente, del presidente del país, por haber ayudado a sustraer fondos del Estado simulando compras y eventos públicos en 2013[16].

Honduras también ha sido un territorio ampliamente abatido por la corrupción. Rafael Leonardo Calleja, expresidente, es un delincuente confeso. Se declaró culpable de varios delitos en el marco de las investigaciones que lidera EE.UU. sobre la presunta corrupción dentro de la FIFA, órgano rector del fútbol mundial[17]. Roberto Micheletti Bain lideró un golpe de Estado en ese país, mientras que Porfirio Lobo fue acusado de corrupción por el Consejo Nacional Anticorrupción, por delito de malversación. Su esposa ya fue sentenciada por un juzgado hondureño, que la declaró "culpable" de los delitos de fraude y apropiación indebida de fondos públicos[18]. Juan Antonio Orlando Hernández también ha sido señalado de corrupto. Estados Unidos pidió su extradición por ser un supuesto narcotraficante[19].

Perú es otro territorio fuertemente golpeado por la corrupción. Muchos de sus expresidentes han estado señalados, o han sido judicialmente responsabilizados por actos de corrupción. Para empezar, está el caso de Fujimori, quien está en prisión. Es acusado de graves violaciones a los derechos humanos durante toda la década de los años noventa. Además, fue un gran adjudicador de contratos estatales para el grupo Oderbrecht, ampliamente famoso por sus esquemas ilegales de corrupción en todo el continente latinoamericano. Para el caso peruano, hubo sobrecostos por encima del 38% en los proyectos que realizó dicha empresa. A Fujimori también se le acusa de malversar más del 75% de los fondos del servicio de inteligencia peruano, no solo para asesinar disidentes, sino también para lavar su imagen pública e incrementar su aprobación popular[20]. El expresidente Alejandro Toledo también es acusado de actos de corrupción ligados a Odebrecht[21], y tuvo que huir del país. El caso de Perú es tan dramático, que Alan García, un expresidente de ese país, se suicidó, según dicen, para no ir a prisión por actos de corrupción relacionados con lavado de activos y, lamentablemente, con Odebrecht, ese gran ejemplo emblemático de todo lo que está mal en América Latina[22]. En febrero de 2022, el mundo se enteró de que un fiscal anticorrupción peruano solicitó 20 años de cárcel para Ollanta Humala, expresidente de Perú, por delitos asociados con Odebrecht y corrupción en la gestión de los fondos del Estado[23].

El Salvador, Honduras y Perú, son solo ejemplos del problema que enfrentamos los latinoamericanos. En realidad, la corrupción parece más bien una regla, en lugar que una excepción, en las altas esferas del poder público latinoamericano. En Brasil, por ejemplo, está el caso de Collor de Mello y Temer, mientras que, en Argentina, los escándalos de corrupción hacen parte de la vida nacional.

México es casi que un caso aparte, porque la corrupción va desde lo más alto, hasta lo más bajo del establecimiento público del país. En México ocurre con mayor intensidad lo mismo que en prácticamente todos los países latinoamericanos: existe una red de complicidad entre los miembros de los organismos del Estado. Además, hay altos índices de impunidad, lo cual alimenta la sensación de que las penas son relativas. Hay un aval del poder político para la corrupción, y todo ocurre mediante la instrumentalización de figuras e instituciones jurídicas tradicionales que hacen parte de nuestras herramientas ortodoxas y anticuadas de gobernanza. Varios exmandatarios mexicanos, así como colombianos, están ampliamente salpicados de pecados, pero resultan intocables por el disfuncionamiento de las instituciones vigentes, que se explica en su diseño clientelista, arcaico, retardatario e ineficiente. Y ni hablar del fenómeno del narcotráfico, porque para eso necesitaríamos otras tres obras: una dedicada a Colombia, la otra dedicada a México, y la última dedicada a la DEA, la oficina antinarcóticos de Estados Unidos, que al parecer tiene graves problemas con su imagen pública, así como con el control de las varias toneladas de narcóticos ilegales que ese país importa desde Latinoamérica de cuando en cuando.

Según la revista colombiana “Vanguardia”, “En el informe de la Misión de Observación Electoral (MOE), titulado “Así Roban a Colombia”, se detalla que desde 1991 hasta 2017 han sido condenados por corrupción un total de 679 políticos, donde 443 corresponde únicamente a los alcaldes, quienes llegaron todos por elección popular”[24]. Hay quienes dicen que en Colombia el problema de la corrupción no es un problema endémico ni sistemático, sino que tiene que ver con elementos aislados que hacen las veces de manzanas podridas. Nosotros no compartimos esa opinión, y creemos que 443 alcaldes condenados por corrupción es un número suficiente de alcaldes para considerar que hay un problema estructural que no solo no ha sido posible solucionar mediante los medios institucionales tradicionales, sino que además es sistemático y debe abordarse desde el sistema jurídico, el contrato social y las instituciones de gobernanza.

En Colombia, las instituciones democráticas han sido laceradas y pervertidas hasta un punto tal, que es el país de América Latina que, dentro de las filas de sus congresistas, más ha tenido individuos relacionados de una u otra forma con organizaciones al margen de la Ley.

El nivel de desinstitucionalización en Colombia es tal, que las noticias sobre investigaciones a funcionarios públicos por asuntos de corrupción sirven de insumo diario para la industria periodística nacional. El periodismo en Colombia es una profesión lucrativa, aunque peligrosa. Por ejemplo, en junio de 2019, la revista de derecho “Ámbito Jurídico”, publicó una nota que pasó totalmente desapercibida pero que, en realidad, en un verdadero Estado de derecho, ya habría supuesto una convocatoria democrática extraordinaria y urgente para hacer frente a tremendo tamaño de calamidad pública nacional. En el artículo, se dice que la Corte Suprema de Colombia investiga a 31 congresistas y excongresistas por motivos de corrupción. Según la nota, “las investigaciones van desde desfalcos a sistemas de salud hasta delitos electorales pasando por los escándalos de Odebrecht y Fonade”[25].

Los casos de corrupción en Colombia han desmoronado y aminorado totalmente la moral nacional. De la construcción de la Refinería de Cartagena (Reficar), se estima que los corruptos se robaron cerca de 5 billones de pesos. En Saludcoop, otro escándalo asociado con el sector de la salud, se perdieron cerca de 1,4 billones de pesos. En los departamentos de Bolívar, Caquetá y Córdoba, los corruptos desaparecieron 86 mil millones de pesos mediante el famoso “cartel de la hemofilia”, en donde se descubrieron cobros por ese valor, por conceptos de pacientes que no existían. El carrusel de la contratación en Bogotá fue otro escándalo famoso, del que resultó preso quien habría sido elegido alcalde de la ciudad, Samuel Moreno Rojas, así como su hermano, Iván Moreno Rojas. En este escándalo, la capital colombiana perdió 2,2 billones de pesos.

La DIAN, que es la autoridad tributaria en Colombia, también ha sido recientemente noticia a nivel nacional e internacional, por haber sido empleada, por agentes irregulares del Estado, como vehículo de corrupción, para el robo de impuestos. En la Universidad Distrital Francisco José de Caldas (pública) también se documentó, recientemente, un escándalo de corrupción en donde desaparecieron cerca de 11 mil millones de pesos. Y para quienes creen que el “cartel de la hemofilia” es un descaro, los colombianos también tuvimos el “cartel del sida”, mediante el cual se desfalcó el sistema público de salud en cerca de 210 mil millones de pesos, mediante cobros para tratamientos de pacientes enfermos de sida que realmente no existían.

Los jueces también son grandes amigos de la corrupción en Colombia. El caso más desalentador para la estabilidad de nuestra democracia es el del cartel de la toga, en donde resultó implicado el dizque “fiscal anticorrupción” del momento, en hechos de corrupción en los que se desaparecieron y manipularon investigaciones y procesos penales, utilizando el nombre de la máxima Corte en materia penal en Colombia: la Corte Suprema de Justicia. En este escándalo también estuvieron implicados el expresidente de la Corte Suprema de Justicia Francisco Ricaurte, el exmagistrado Leonidas Bustos, el magistrado Gustavo Malo y el exmagistrado auxiliar Camilo Ruiz, además de otros abogados.

En Colombia casi nadie cree en los partidos políticos tradicionales, porque todos están untados de escándalos de corrupción. Según “Transparencia por Colombia”[26], los partidos Liberal y Conservador (que son los más grandes y tradicionales de la historia de nuestro país), junto con los partidos La U y Cambio Radical, son los más contaminados por actos de corrupción. En 327 casos de corrupción durante el 2018, el país habría perdido cerca de 17 billones de pesos. Esto incluye al Centro Democrático, que fue el partido de gobierno muchos años, cuyos múltiples miembros han sido señalados, procesados y algunos hasta condenados por actuaciones criminales de corrupción. Hay señalamientos por el caso de Odebrecht y también por el de Reficar.

La lista de funcionarios corruptos en Colombia es tan amplia, que no nos alcanzaría el tiempo ni las páginas de este texto para describir la crítica condición de desmantelamiento de la que ha sido víctima el Estado colombiano. Según el actual contralor general de Colombia, Carlos Felipe Córdoba, los costos para Colombia, por cuenta de la corrupción, ascienden a un aproximado de 50 billones de pesos que, para el caso del 2020, correspondían a cerca del 17% del presupuesto general de la nación[27]. Nosotros creemos que ese porcentaje es inaceptable. Al margen de la responsabilidad frente a esta desinstitucionalización en Colombia, nosotros creemos que es urgente rediseñar el Estado, y especialmente las instituciones de gobernanza que utilizamos. Y lo creemos porque, después de tantos años lidiando con problemas de corrupción, hasta ahora no hemos visto ninguna herramienta, iniciativa, ni ninguna política pública u oficina anticorrupción, que haya logrado frenar, disminuir, y controlar efectivamente el problema de corrupción que actualmente tiene en jaque no solo a Colombia, sino además a todos los demás países del continente, incluyendo los grandes del norte, como Estados Unidos y Canadá.

Chile, que siempre fue un ejemplo a seguir en el continente, también ha tenido que ver cómo se ha deteriorado notablemente la integridad y la legitimidad de sus instituciones por cuenta de la corrupción. Los escándalos de malversación de dinero público en Chile han salpicado no solo a las empresas y a los políticos, sino además a la fuerza pública y hasta a la Iglesia católica. En 2018, por ejemplo, diversas autoridades del Ejército chileno fueron procesadas por malversación de fondos públicos, incluido Juan Miguel Fuente-Alba, excomandante en jefe, quien está detenido por la presunta malversación de cinco millones de dólares. La coalición política de derecha chilena, con el Caso Penta y SQM, está salpicada de corrupta. El gobierno de la expresidenta de Chile, Michelle Bachelet, está salpicado con el caso Caval.

¿Por qué las cadenas de bloques y los contratos inteligentes son una forma válida y prometedora de abordar el problema de la corrupción pública latinoamericana? Al tratar los beneficios de la tecnología de cadenas de bloques, Matthew N.O Sadiku, Kelechi G. Eze y Sarhan M. Musa manifestaron[28] que lo interesante de los contratos inteligentes es que su contenido no puede manipularse sin un mutuo acuerdo, de un lado, y que su ejecución no puede evitarse, de otro lado. Según los autores, los contratos inteligentes se prestan para optimizar la eficiencia, para reducir la duplicidad de procesos, para reducir los trabajos administrativos engorrosos, costosos e ineficientes, para aumentar la transparencia y para mejorar la seguridad. Esto implica que pueden ayudar a reducir las consecuencias nocivas de los prejuicios humanos y, al mismo tiempo, pueden reducir la necesidad de abogados. Para nosotros, todas estas son características deseadas para superar los grandes problemas latinoamericanos relacionados con la corrupción estatal.

La Organización Mundial del Comercio (OMC) también ha documentado las ventajas que podrían cosecharse mediante el empleo de tecnologías de registro distribuido a la hora de gestionar las compras públicas. Ganne[29] manifiesta que es posible lograr la gestión de los recursos públicos de un modo más transparente y eficiente, bajo esquemas que pueden ayudar a combatir la corrupción y el fraude. Según su dicho, en materia de contratación pública, las cadenas de bloques podrían ser útiles para automatizar los procesos de contratación con contratos inteligentes, lo cual aumentaría la seguridad en la gestión de datos, documentos e información, ayudaría a combatir el fraude y a facilitar la auditoría[30]. La tecnología podría servir en medio no solo de la licitación y adjudicación del contrato (para hacer un proceso más transparente), sino incluso en el contexto de su ejecución, de manera que los recursos públicos solo se entregarían en función del cumplimiento del contratista[31]. Estados Unidos ya está explorando este campo junto con compañías como Sapient Consulting y United Solutions. Japón, México y Emiratos Árabes Unidos también han desarrollado aplicativos para el efecto[32].

El gobierno de Colombia también ha advertido las ventajas de la tecnología, y ha explorado la opción de integrarla en sus procesos de contratación pública. Espinosa[33] menciona que la Procuraduría General de la Nación (Colombia), el Centro de la Cuarta Revolución Industrial de Colombia[34] y el Foro Económico Mundial, ya han iniciado trabajos para la gestión de recursos en el PAE (Programa de Alimentación Escolar) de Colombia, mediante estas nuevas tecnologías, para contrarrestar la corrupción y aumentar la transparencia. Espinosa[35] manifiesta que la implementación del proyecto de licitaciones públicas en cadenas de bloques en Colombia, está basada en una serie de principios y mejores prácticas para la gobernanza a través de la tecnología blockchain, con origen en lo dicho sobre este particular por parte de Asociación de Contratación Abierta (OCP), la Carta de Datos Abiertos, la OCDE, las Naciones Unidas y la OMC. Dentro de los principios esbozados por Espinosa, se destacan los que siguen:

a) Deben eliminarse los obstáculos jurídicos.

b) De cara al público, debe centralizarse la información y la operatividad en un mismo sitio web (a pesar de posible naturaleza descentralizada de la plataforma de licitaciones).

c) Toda la información debe ser visible para el público y la ciudadanía.

Otro caso en el que ya hemos visto en Colombia la implementación de la tecnología para la gestión de la contratación estatal, es en el caso de RITA, una infraestructura tecnológica de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Espinosa[36] asegura que desde RITA se han montado varios proyectos en una cadena de bloques. Por ejemplo, se desarrollaron esquemas para salvaguardar la integridad de los diplomas de grado, así como esquemas para control, seguimiento y transparencia en la ejecución de recursos del PAE. También un sistema diseñado para fines notariales, otro para integrar el internet de las cosas (IoT), y otros para desarrollar los conocimientos técnicos y académicos de la tecnología.

CumbiApp es otra iniciativa citada por Espinosa[37], desde la cual se gestionan tokens fungibles y no fungibles, basados en contratos inteligentes desplegados en la cadena de bloques de Ethereum, y que sirve al propósito, entre otros, de optimizar la compra, el control y la gestión de recursos por parte de las autoridades públicas.

Otro ejemplo importante de la implementación de esta tecnología en el estado colombiano, se observa en la alianza entre la Procuraduría General de la Nación, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Universidad Nacional de Colombia (Vivelab Bogotá), InTIColombia, Colombia Compra Eficiente y la Alcaldía de Medellín[38]. Dicho proyecto tiene como objetivo principal contrarrestar los problemas de corrupción y transparencia en medio de licitaciones públicas. Sin embargo, creemos que hay mucho más que hacer y, sobre todo, que el enfoque del Estado debe ser uno en donde exista más inclusión y participación ciudadana.

En su trabajo de grado para el título de Especialistas en Seguridad Informática de la Facultad de ingeniería de la Universidad Católica de Colombia, Harold Daniel Pantoja Chica y María Elena Vásquez Restrepo, describieron cómo la tecnología blockchain podría transformar la contratación pública en Colombia si se emplea en debida forma:

“En 2014 se adjudicaron 11.141 contratos por valor de 10,4 billones de pesos. En valor, la contratación de los gobiernos sub-nacionales representa el 65 por ciento de estos recursos. En cantidad, el 81 por ciento de los contratos adjudicados corresponde a gobiernos municipales. Donde los procesos de contratación no se encuentran sistematizados.

Uno de los mayores objetivos a los que apuntan países como España y México es a combatir la corrupción en la contratación pública mediante la implementación de sistemas de contratos inteligentes que permiten garantizar durante todo el ciclo de vida de una licitación pública para adquirir bienes o servicios que la información inicial se conserve y no sea alterada en ninguna parte del flujo. Blockchain permite implementar estos mecanismos, garantizando la transparencia en estos”[39].

Sin embargo, los autores plantean un esquema de contratación pública en donde siguen conservándose muchas instituciones que, en todo caso, creemos pueden desplazarse, transformarse o desaparecer, mediante el empleo de contratos inteligentes. Por eso consideramos que el trabajo de los autores es útil para demostrar que la tecnología sirve específicamente en materia de contratación pública, pero al trabajo le hace falta explorar cómo otras instituciones u otros entornos socio económicos pueden eventualmente verse impactados por el empleo de la tecnología y, por lo tanto, cómo pueden, por dicho cambio, volverse diferentes, o incluso a veces inútiles, en medio de los nuevos esquemas de contratación pública basada en la tecnología blockchain. Específicamente creemos que los administradores de los nodos que se proponen, en algunos casos son instituciones que en sí mismo perderían su función, relevancia o incluso razón de ser.

En sus conclusiones, Pantoja y Vásquez indicaron lo siguiente:

“Luego de investigar sobre la tecnología Blockchain y los diferentes usos en los cuales puede ser aplicada, se encuentra un avance significativo en los procesos de gestión pública a nivel global.

Dentro de estos procesos, se identifica la Contratación Pública como uno de los más críticos en lo que se refiere a desvío de recursos y mal manejo por parte de los gobernantes de turno. Al hacer un análisis del sistema de licitaciones Públicas en Colombia se evidencia que uno de los mayores problemas es la manipulación de la información en los pliegos de condiciones de éstas” [40].

¿Tenemos derecho a un continente libre de corrupción? Imaginemos un mundo en donde los corruptos ya no pueden sobornar a ministros, jueces o procuradores. En este mundo, las actividades de vigilancia y control, habitualmente encabezadas por instituciones del Estado, serán actividades ejercidas automáticamente por nuestras máquinas, por nuestros códigos y por nuestra infraestructura tecnológica.

La inversión del dinero público debería ocurrir de un modo tal que la ciudadanía, atendiendo una combinación de criterios meritocráticos y democráticos, debería poder tener un mayor grado de participación, quizás directa, en la toma de decisiones que la afectan. Esto es posible con el empleo de tecnologías de registro distribuido. De hecho, sabemos que todo el plexo de flujos y actividades asociadas con un determinado procedimiento de contratación estatal, pueden ser objeto de automatización, ejecución, auditoría, control y vigilancia pública en tiempo real, mediante el empleo adecuado de estas y otras tecnologías.

En el futuro, programaremos contratos inteligentes para que paguen solo cuando las cosas se hagan, y será imposible afectar las cuentas públicas para realizar pagos por fuera de la Ley y la constitución. No necesitaremos ningún funcionario corrupto que controle el gasto público, porque para eso emplearemos el poder computacional de miles o millones de nodos entre los que descentralizaremos el poder estatal. El Estado no desaparecerá. El único cambio real sería que parte del control del Estado regresaría al constituyente primario.

En el año 2020, Camilo Cetina elaboró, para el Banco de Desarrollo de América Latina, una nota[41] cohonestada por el Director de Innovación Digital del Estado (Carlos Santiso), que fue revisada y comentada por Ashley Lannquist, Carlos Santiso, Enrique Zapata, Juan Martín Atencio, María Isabel Mejía, Mauricio Tovar, Nathalie Gerbasi y Pablo Sanguinetti.

En la obra citada, Cetina manifestó lo siguiente:

“La idea que inspira las aplicaciones de la tecnología blockchain en materia de integridad es relativamente simple: la incorruptibilidad del juicio, a menudo difícil de encontrar en seres humanos, se obtiene de modo natural en un intérprete algorítmico que no tiene intereses en las transacciones (Wood, 2014; Santiso, 2019)”[42].

Cetina también documentó el caso de Chile Compra y la experiencia del Estado chileno en la implementación de la tecnología para sus procesos de contratación pública. Al respecto manifestaron lo siguiente:

“Blockchain ya se ha usado en calidad de piloto en Chile para certificar las órdenes de compra, de manera tal de lograr trazabilidad en el proceso de licitación o compras del gobierno. De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), ChileCompra está evaluando la posibilidad de aplicar esta tecnología en varios pasos de las licitaciones públicas, los cuales son asociados con mayor transparencia, puesto que exigen cierta pluralidad de oferentes, más competencia entre ellos y unos mecanismos de evaluación precisos para comparar propuestas. Adicionalmente, las licitaciones requieren de varios pasos, desde la identificación de la necesidad hasta la adjudicación del contrato. Estos están a la vista de los ciudadanos en los diferentes portales de contratación pública”[43].

Como puede observarse, el enfoque chileno descrito es un enfoque en el cual se conservan estructuras, instituciones y figuras del pasado. Nosotros citamos estos ejemplos para dotar de mayor legitimidad el empleo de estas tecnologías en asuntos estatales y de gobernanza. Sin embargo, creemos que hay mejores enfoques para implementar los grandes cambios que son capaces de generar los contratos inteligentes y los registros distribuidos. En algunos de estos enfoques, muchos de los organismos del Estado podrían desaparecer, y miles de millones de dólares públicos podrían ahorrarse en favor de la sociedad.

Continuando con el trabajo de Cetina, destacamos que, sobre la tecnología y su uso en materia de contratación pública, manifestó lo siguiente:

“La licitación pública manejada por medios digitales, como por ejemplo los portales electrónicos de contratación y compra públicas, se puede hacer aún más transparente si se utiliza la tecnología blockchain”[44].

La CAF también documentó, por conducto de Cetina, el caso de Colombia, en donde, como ya lo mencionamos, la Procuraduría General de la Nación, el Foro Económico Mundial y el BID, con el apoyo técnico de la Universidad Nacional de Colombia, desarrollaron una prueba piloto para la aplicación de la tecnología blockchain en la contratación de un programa de alimentación escolar en la ciudad de Medellín.

De acuerdo con la publicación de la CAF, los siguientes son los aspectos favorables del empleo de la tecnología en materia de contratación pública:

a) El pseudo-anonimato logrado entre los oferentes (proveedores), sin que se borren sus actuaciones dentro del proceso licitatorio, lo cual dificulta o entorpece, en gran medida, que los funcionarios públicos y/u oferentes se conozcan entre sí. Esto impide que se asocien para manipular o direccionar indebidamente el proceso de contratación.

b) Ni los comentarios de los ciudadanos, ni de la administración, pueden eliminarse o borrarse durante todo el proceso de licitación, lo cual garantiza que no se manipulen los comentarios como fuentes de información crítica para la toma de decisiones por parte de los distintos actores en medio del proceso licitatorio.

c) Una vez publicados los términos de referencia, no pueden alterarse, lo cual garantiza que los funcionarios públicos no puedan emplear esta técnica para manipular el proceso licitatorio.

d) El sistema impide avanzar en el proceso licitatorio cuando existan vicios subsanables. Esto incluye el deber de calificar todas las propuestas. De esta manera se previene que la contratación pública sea objeto de manipulación.

e) Una vez enviadas las propuestas, el sistema garantiza su anonimato. Los funcionarios públicos no podrán abrir las propuestas ni saber quién es su autor hasta que un contrato inteligente lo permita en los términos de Ley.

f) El sistema tiene integrados esquemas de comunicación y alerta con las entidades de control para su conocimiento, de modo que puedan actuar e intervenir inmediatamente.

Cetina también documentó las ventajas de la tecnología blockchain para contrarrestar los problemas de corrupción en medio de Programas de Transferencias Monetarias (PTM). De acuerdo con Cetina:

“En Colombia, se denunció que el programa Ingreso Solidario asignaba recursos a personas ficticias o fallecidas. Argentina presenta un problema similar de desvío de recursos que corresponden al programa Ingreso Familiar de Emergencia (IFE). Brasil y su programa de ayudas de emergencia también fue objeto de millonarios desvíos de recursos, entregando ayudas a quienes no son elegibles para recibirlas. La OECD hizo un inventario en donde por lo menos 15 países de América Latina cuentan con PTM con motivo de la pandemia”[45].

Frente a esta problemática, Cetina manifestó:

“Blockchain es una tecnología que tiene un potencial para mitigar riesgos de corrupción y desvío de recursos en los PTM” [46].

En términos generales, Cetina considera, frente a la tecnología:

“(…) el voto electrónico, la propiedad de la tierra, un registro de beneficiarios finales, entre otros, son nuevas áreas en las que blockchain podría cambiar para siempre la forma como los gobiernos luchan contra los fenómenos de corrupción que acuden a la falsificación y alteración indebida de registros para beneficios particulares” [47].

Distintas instituciones internacionales, organismos multilaterales y gobiernos soberanos, han identificado las ventajas de estas tecnologías para contrarrestar los paliativos efectos de la corrupción en materia de contratación pública. Los problemas estructurales deben atacarse desde la raíz, y es por ello que estamos convencidos de que, para lograr el anhelado desarrollo en nuestras sociedades, hace falta repensar el empleo de la tecnología en nuestras estructuras de gobernanza.

[1] Corte Constitucional de Colomba; Sentencia C-128 de 2003; M.P. Álvaro Tafur Galvis. [2] Corte Constitucional de Colombia; Sentencia C-449 de 1992; M.P. Alejando Martínez Caballero. [3] Corte Constitucional de Colombia; Sentencia C-207 de 2019; M.P. Cristina Pardo Schilesinger. [4] Pastrana Valls, Alejandro. Estudio sobre la corrupción en América Latina. Rev. mex. opinión pública, Ciudad de México, n. 27, p. 13-40, dic. 2019. Disponible en <http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2448-49112019000200013&lng=es&nrm=iso>. accedido el 01 abr. 2022. Epub 30-Ago-2019. https://doi.org/10.22201/fcpys.24484911e.2019.27.68726. [5] La siguiente es una cita textual del autor: “Mitchell Seligson y Amy E. Smith, Cultura política de la democracia, 2010. Consolidación democrática en las Américas en tiempos difíciles, Latin American Public Opinion Project-Barómetro de las Américas, Tennessee, EE. UU., 2010. Disponible en <http://www.vanderbilt.edu/lapop/ab2010/Report_on_the_Americas_Spanish_Formatted_V3_4april2011.pdf>, [fecha de consulta: 6 de febrero, 2019]”. [6] Pastrana Valls, Alejandro. Estudio sobre la corrupción en América Latina. Rev. mex. opinión pública, Ciudad de México, n. 27, p. 13-40, dic. 2019. Disponible en <http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2448-49112019000200013&lng=es&nrm=iso>. accedido el 01 abr. 2022. Epub 30-Ago-2019. https://doi.org/10.22201/fcpys.24484911e.2019.27.68726. [7] Marisa Ramos Rollón y Francisco Javier Álvarez García; “El control de la corrupción en América Latina”; Madrid, España; 2019; disponible en: https://www.fundacioncarolina.es/wp-content/uploads/2019/07/DT_FC_11.pdf [8] Marisa Ramos Rollón y Francisco Javier Álvarez García; “El control de la corrupción en América Latina”; Madrid, España; 2019; disponible en: https://www.fundacioncarolina.es/wp-content/uploads/2019/07/DT_FC_11.pdf; Página 3. [9] Véase: https://www.transparency.org/en/ [10] Marisa Ramos Rollón y Francisco Javier Álvarez García; “El control de la corrupción en América Latina”; Madrid, España; 2019; disponible en: https://www.fundacioncarolina.es/wp-content/uploads/2019/07/DT_FC_11.pdf; Páginas 3 y 4. [11] Véase: https://elpais.com/internacional/2015/12/04/actualidad/1449192938_083318.html [12] Véase: https://www.france24.com/es/minuto-a-minuto/20220202-fiscal%C3%ADa-de-el-salvador-imputa-otro-delito-de-corrupci%C3%B3n-a-expresidente-funes [13] Véase: https://es.insightcrime.org/noticias/analisis/cicig-senala-tercera-vez-presidente-guatemala-nuevas-denuncias-corrupcion/ [14] Véase: https://www.bbc.com/mundo/noticias/2014/05/140523_socios_guatemala_sentencia_portillo_tsb [15] Véase: https://www.dw.com/es/dictan-prisi%C3%B3n-preventiva-para-%C3%A1lvaro-colom/a-42570570 [16] Véase: https://www.lavanguardia.com/vida/20170118/413478351271/fiscalia-imputa-a-un-hijo-y-un-hermano-del-presidente-jimmy-morales.html [17] Véase: https://www.bbc.com/mundo/noticias/2016/03/160328_honduras_futbol_fifa_fifagate_condena_rafael_callejas_culpable_bm [18] Véase: https://www.france24.com/es/minuto-a-minuto/20220317-juzgado-de-honduras-declara-culpable-de-corrupci%C3%B3n-a-esposa-de-expresidente-lobo [19] Véase: https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-60391379 [20] Véase: https://streiner.mx/caso_estudio/corrupcion-politica-en-peru-alberto-fujimori/ [21] Véase: https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-49011091 [22] Véase: https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-47993238 [23] Véase: https://www.france24.com/es/am%C3%A9rica-latina/20220221-corrupcion-humala-odebrecht-juicio-presidente [24] https://www.vanguardia.com/colombia/10-escandalos-de-corrupcion-que-desfalcaron-al-estado-y-son-recordados-en-plena-reforma-tributaria-XX3642303 [25] Véase: https://www.asuntoslegales.com.co/actualidad/este-es-el-listado-de-los-31-congresistas-investigados-por-corrupcion-2876327 [26] Véase: https://www.asuntoslegales.com.co/actualidad/en-327-casos-de-corrupcion-el-pais-perdio-mas-de-17-billones-2859261 [27] Véase: https://noticias.canal1.com.co/uno-dos-tres/asombrosa-cifra-revela-sobre-cuanto-vale-corrupcion-colombia/ [28] Sadiku, Matthew & Eze, Kelechi & Musa, Sarhan; “Smart Contracts: A Primer”; “Journal of Scientific And Engineering Research; ISSN: 2394-2630; 2018; Página 540. Véase: https://www.researchgate.net/publication/326752872_Smart_Contracts_A_Primer. [29] Ganne Emmanuelle; Organización Mundial del Comercio; Ginebra, Suiza; 2018. https://www.wto.org/spanish/res_s/booksp_s/blockchainrev18_s.pdf; Página 77. [30] Ganne Emmanuelle; Organización Mundial del Comercio; Ginebra, Suiza; 2018. https://www.wto.org/spanish/res_s/booksp_s/blockchainrev18_s.pdf; Página 79. [31] Ganne Emmanuelle; Organización Mundial del Comercio; Ginebra, Suiza; 2018. https://www.wto.org/spanish/res_s/booksp_s/blockchainrev18_s.pdf; Página 79. [32] Ganne Emmanuelle; Organización Mundial del Comercio; Ginebra, Suiza; 2018. https://www.wto.org/spanish/res_s/booksp_s/blockchainrev18_s.pdf; Página 80. [33] Espinosa Sergio; “Guía de referencia de blockchain para la adopción e implementación de proyectos en el estado colombiano”; Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de Colombia (MinTic); Version 1 (Diciembre 2020). Véase: https://gobiernodigital.mintic.gov.co/692/articles-161810_pdf.pdf; Página 9. [34] Véase: https://c4ir.co/ [35] Espinosa Sergio; “Guía de referencia de blockchain para la adopción e implementación de proyectos en el estado colombiano”; Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de Colombia (MinTic); Version 1 (Diciembre 2020). Véase: https://gobiernodigital.mintic.gov.co/692/articles-161810_pdf.pdf; Página 62. [36] Espinosa Sergio; “Guía de referencia de blockchain para la adopción e implementación de proyectos en el estado colombiano”; Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de Colombia (MinTic); Version 1 (Diciembre 2020). Véase: https://gobiernodigital.mintic.gov.co/692/articles-161810_pdf.pdf; Página 65. [37] Espinosa Sergio; “Guía de referencia de blockchain para la adopción e implementación de proyectos en el estado colombiano”; Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de Colombia (MinTic); Version 1 (Diciembre 2020). Véase: https://gobiernodigital.mintic.gov.co/692/articles-161810_pdf.pdf; Páginas 67 y 68. [38] Espinosa Sergio; “Guía de referencia de blockchain para la adopción e implementación de proyectos en el estado colombiano”; Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de Colombia (MinTic); Version 1 (Diciembre 2020). Véase: https://gobiernodigital.mintic.gov.co/692/articles-161810_pdf.pdf; Página 14. [39] Pantoja Chica Harold Daniel; Vásquez Restrepo María Elena; “Proyecto de trabajo de grado Esquema de licitación pública para pliegos de condiciones, utilizando Tecnología blockchain”. Universidad Católica de Colombia; Facultad de Ingeniería; Programa de Especialización en Seguridad de la Información; Bogotá; Julio 2018. Página 26. [40] Pantoja Chica Harold Daniel; Vásquez Restrepo María Elena; “Proyecto de trabajo de grado Esquema de licitación pública para pliegos de condiciones, utilizando Tecnología blockchain”. Universidad Católica de Colombia; Facultad de Ingeniería; Programa de Especialización en Seguridad de la Información; Bogotá; Julio 2018. Página 49. [41] Cetina Camilo; “Policy Brief No. 20”; “Blockchain e Integridad: aplicaciones de política pública. Transparencia e integridad pública” Corporación Andina de Fomento (CAF) – Banco de Desarrollo de América Latina; 2020. El Banco advirtió, al inicio del documento, lo siguiente: “Las ideas y planteamientos contenidos en esta nota son de exclusiva responsabilidad de su autor y no comprometen la posición oficial de CAF”. Página 2. [42] Cetina Camilo; “Policy Brief No. 20”; “Blockchain e Integridad: aplicaciones de política pública. Transparencia e integridad pública” Corporación Andina de Fomento (CAF) – Banco de Desarrollo de América Latina; 2020. Página 6. [43] Cetina Camilo; “Policy Brief No. 20”; “Blockchain e Integridad: aplicaciones de política pública. Transparencia e integridad pública” Corporación Andina de Fomento (CAF) – Banco de Desarrollo de América Latina; 2020. Página 6. [44] Cetina Camilo; “Policy Brief No. 20”; “Blockchain e Integridad: aplicaciones de política pública. Transparencia e integridad pública” Corporación Andina de Fomento (CAF) – Banco de Desarrollo de América Latina; 2020. Página 6. [45] Cetina Camilo; “Policy Brief No. 20”; “Blockchain e Integridad: aplicaciones de política pública. Transparencia e integridad pública” Corporación Andina de Fomento (CAF) – Banco de Desarrollo de América Latina; 2020. Página 9. [46] Cetina Camilo; “Policy Brief No. 20”; “Blockchain e Integridad: aplicaciones de política pública. Transparencia e integridad pública” Corporación Andina de Fomento (CAF) – Banco de Desarrollo de América Latina; 2020. Página 9. [47] Cetina Camilo; “Policy Brief No. 20”; “Blockchain e Integridad: aplicaciones de política pública. Transparencia e integridad pública” Corporación Andina de Fomento (CAF) – Banco de Desarrollo de América Latina; 2020. Página 11.